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Rechtsanwalt Lothar Hermes

Verlängerung einer Berufserlaubnis nach § 13 ZHG
  Sonstiges(u.a. Hochschul u. Prüfungsrecht)
14.05.2015
VG Aachen, Beschl. vom. 20.02.2015, 5 L 66/15

Die Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung der Zahnheilkunde kann auf Antrag Personen erteilt werden, die eine abgeschlossen zahnärztliche Ausbildung nachweisen.

1. Zum Sachverhalt

Der aus Ägypten stammende Antragsteller hatte erstmals im Mai 2013 von der beklagten Bezirksregierung eine widerrufliche Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des zahnärztlichen Berufes in nicht selbstständiger und nicht leitender Tätigkeit an dem Universitätsklinikum der Stadt X in Nordrhein-Westfalen erhalten. Die Erlaubnis war für die Dauer der Durchführung einer Anpassungszeit von 12 Monaten befristet. Diese 12 Monate konnte der Antragsteller innerhalb eines Zeitraums von 3 Jahren ableisten.
Unmittelbar nach Erhalt der Erlaubnis fuhr der Antragsteller zunächst in sein Heimatland zurück, um das erforderlich Visum einzuholen. Aufgrund der bürgerkriegsähnlichen Situation kehrte erst im Februar 2014 wieder nach Deutschland zurück und nahm eine zahnärztliche Tätigkeit am Uniklinikum auf.

Sein Antrag vom 10.11.2014 auf Verlängerung der Berufserlaubnis wurde von der zuständigen Bezirksregierung zurückgewiesen. Die Erteilung der Berufserlaubnis stehe gemäß § 13 Abs. 2 ZHG in ihrem Ermessen. Dieses durch den Runderlass des Gesundheitsministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 20.06.2012 zur Durchführung der Bundesärzteordnung und des Zahnheilkundegesetzes gebunden. Nach dem Erlass könne die Verlängerung erst Durchführung einer sogenannten Kenntnisprüfung nach § 2 Abs. 3 ZHG erfolgen könne.

Hiergegen hat der Antragsteller am 15.01.2015 Klage erhoben und zugleich im Wege des einstweiligen Rechtsschutz beantragt, ihm eine Berufserlaubnis für die vorübergehende Ausübung des zahnärztlichen Berufs für eine weitere 12monatige zahnärztliche Tätigkeit zu verlängern.

Das VG Aachen hat diesem Antrag stattgegeben.


2. Die Entscheidungsgründe

Ein Anordnungsgrund besteht, wenn eine vorläufige gerichtliche Entscheidung erforderlich ist, weil ein Verweis auf das Hauptsacheverfahren aus besonderen Gründen unzumutbar ist.

Grundsätzlich darf eine Anordnung nach § 123 Abs. 1 S. 2 VwGO nicht zur Vorwegnahme der Hauptsache führen. Deswegen kann im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes i.d.R. nicht die Erteilung der in der Hauptsache begehrten Erlaubnis erstritten werden. Das gilt vor allem dann, wenn diese nach Ermessen zu erteilen ist. Jedoch kann das Gericht in Ausnahmefällen eine vorläufige Regelung treffen, die der Vorwegnahme der Hauptsache gleichkommt. Hierzu hat das VG Aachen ausgeführt:
ausgeführt

Im Falle des Begehrens einer im Ermessen der Behörde stehenden begünstigenden Entscheidung - wie hier der Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung der Zahnheilkunde nach § 13 Abs. 1 Satz 1 ZHG - kann ein Anordnungsanspruch für eine entsprechende Regelungsanordnung jedenfalls dann bejaht werden, wenn eine Ermessensreduzierung auf Null anzunehmen ist. Mit Blick auf den durch Art. 19 Abs. 4 GG garantierten effektiven Rechtsschutz ist bei ermessensfehlerhaften Verwaltungsmaßnahmen vorläufiger Rechtsschutz nach § 123 VwGO aber auch dann zu gewähren, wenn eine erneute ordnungsgemäße Ermessensbetätigung im Sinne einer Ermessensverdichtung überwiegend wahrscheinlich zugunsten des Betroffenen ausgehen wird.

2.
Das Gericht hat das Vorliegen eines Anordnungsgrundes wie folgt bejaht:

Der Antragsteller hat gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 ZHG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG und den einschlägigen Verwaltungsvorschriften einen Anspruch auf die begehrte Erlaubnis.

Gemäß § 13 Abs. 2 Satz 2 ZHG darf die Erlaubnis nur widerruflich und nur bis zu einer Gesamtdauer der zahnärztlichen Tätigkeit von höchstens zwei Jahren im Geltungsbereich dieses Gesetzes erteilt oder verlängert werden. Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 ZHG entscheidet die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen über die Erteilung der Erlaubnis und damit auch - im Rahmen der gemäß § 13 Abs. 2 Satz 2 ZHG gesetzlich vorgesehenen Gesamtdauer für die ärztliche Tätigkeit von zwei Jahren - über die in der Erlaubnis zu regelnde Tätigkeitsdauer.

Das Ermessen ist entsprechend dem Zweck des § 13 ZHG unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen, insbesondere des Gebots der Gleichbehandlung (Art. 3 I 1 GG) auszuüben.

„Hiervon ausgehend ergibt sich ein Anspruch des Antragstellers auf Verlängerung der Tätigkeitserlaubnis aus dem in Art. 3 Abs. 1 GG verankerten allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung in Verbindung mit der antizipierten Verwaltungspraxis des Antragsgegners, die in Form des Runderlasses des Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter vom 17.11.2014, in Kraft getreten am 16. Dezember 2014 (MBl.NRW. 2014, S. 761 ff; im Folgenden Runderlass 2014) geregelt ist. Erlasse sind zwar keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen, die u.a. eine gleichmäßige Ermessensausübung - hier hinsichtlich der Erteilung von Berufserlaubnissen für Zahnärzte - der zuständigen Behörden regeln“.

Die Behörde hatte ihre Entscheidung auf den alten Runderlass des Ministeriums aus dem Jahre 2012 gestützt. Dieser war aber hier nicht mehr anzuwenden. Denn, so das Gericht:

„Maßgeblich für den Anordnungsanspruch und damit auch für die Ermessensausübung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag auf Erlass der einstweiligen Anordnung, da auch im Rahmen des Hauptsacheverfahrens der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung des Gerichts entscheidungserheblich ist“.

„Der Antragsteller begehrt eine Erlaubnis nach Ziffer 1.4.4 des Abschnittes D zur Ausübung des Berufes im Rahmen einer Fortbildung, zur Gewinnung von Auslandserfahrungen oder zum wissenschaftlichen Erfahrungsaustausch. (wird näher ausgeführt).

Diesen Antrag konnte die beklagte Behörde auch nicht deshalb als einen Antrag auf eine Berufserlaubnis für eine (nach Erlasslage grundsätzlich einjährige) zahnärztliche Tätigkeit als Ausbildungsergänzung im Sinne der Ziffer 3.2.5 Satz 1 des Abschnittes A des Runderlasses 2012 behandeln, weil der Antragsteller zugleich eine Approbation beantragt hatte.

Das Gericht zitiert insoweit aus dem Erlass:

„Die Feststellung wesentlicher Unterschiede sowie das Nichtbestehen einer Kenntnisprüfung steht der Erteilung der Berufserlaubnis aber nicht entgegen. (Hervorhebungen nicht im Original). Entscheidend ist, ob die Antragstellenden die Anforderungen für die angestrebte Berufstätigkeit erfüllen und Gefährdungen für Patientinnen und Patienten ausgeschlossen werden können. Bei fehlender Gleichwertigkeit wird die Berufserlaubnis in der Regel auf eine Tätigkeit unter Aufsicht, Anleitung und Verantwortung einer oder eines approbierten Berufsangehörigen eingeschränkt. Weitere Nebenbestimmungen sind möglich."

Damit sei klargestellt, dass eine Berufserlaubnis nach Abschnitt D auch dann erteilt werden kann (und gegebenenfalls muss), wenn der Antragsteller gleichzeitig einen Antrag auf Approbation gestellt hat bzw. ein Verwaltungsverfahren auf Erteilung der Approbation im Gange ist
Danach sind im Rahmen der - vom Antragsgegner nicht vorgenommenen - Ermessensausübung …. das private Interesse der Antragstellenden und die öffentlichen Belange, die für oder gegen die Erteilung der Erlaubnis sprechen, zu würdigen. Vorliegend hat der Antragsteller ein Interesse daran, seine begonnene Fortbildung fortzusetzen, um seine Erfahrungen zu vertiefen. Öffentliche Belange, die dem entgegenstehen, sind nicht ersichtlich.
Das Gericht kommt zu dem Ergebnis, dass „…. keine Gründe ersichtlich (sind), die es erlauben würden mit Blick auf den Antragsteller, vom gesetzlichen Regelfall der Erlaubniserteilung für eine Tätigkeitsdauer von zwei Jahren (§ 13 Abs. 2 Satz 2 ZHG) abzuweichen. Der gesetzliche Regelfall ist für die Erlaubnis nach Abschnitt D des Runderlasses 2014 nunmehr in Ziffer 1.2.4 ("Die Erlaubnis ist widerruflich und im Regelfall für die Dauer von zwei Jahren zu erteilen.") ausdrücklich übernommen worden und insoweit für das Ermessen des Antragsgegners bindend, während nach Ziffer 2.4 des Abschnittes D des Runderlasses 2012 jede Erlaubnis zunächst auf ein Jahr zu befristen war und nur in begründeten Fällen bis zu einem weiteren Jahr verlängert werden konnte.“


3. Bedeutung der Entscheidung

Die Entscheidung des VG Aachen ist zu begrüßen. Sie setzt sich insbesondere kritisch mit der von einigen für die Erteilung von Erlaubnissen nach § 13 ZHG zuständigen Behörden auseinander, diese Berufserlaubnis für einen Zeitraum von über einem Jahr und nur unter sehr engen Voraussetzungen zu erteilen.
Zumindest der Runderlass des Gesundheitsministeriums NRW vom 20.06.2012 dürfte nicht mit § 13 ZHG vereinbar sein. Denn nach dieser Vorschrift war die Berufserlaubnis im Regelfall für 2 Jahre zu erteilen und konnte darüber hinaus noch verlängert werden, wenn die Erteilung einer Approbation nicht infrage kam. Eine Beschränkung auf einen kürzeren Zeitraum konnte nur im Ausnahmefall und auch nur bei Vorliegen eines besonderen öffentlichen Interesses erfolgen. Letztes war aber schwer zu begründen.
Die Verlängerung der Berufserlaubnis konnte vorliegend auch nicht davon abhängig gemacht werden, dass der Antragsteller nach den ersten 12 Monaten seiner Tätigkeit im Berufserlaubnis eine Kenntnisprüfung abgelegt hatte.

Die restriktive Handhabung dürfte daher eher einem anderen Zweck gedient haben: Da nach der Rechtsprechung des BVerwG Drittstaatlern mit der Zurücklegung von Berufszeiten nach § 13 ZHG Defizite in der zahnärztlichen Ausbildung auszugleichen vermögen (meist im Fach Zahnersatzkunde), ohne dass es dann noch der erfolgreichen Ablegung einer Kenntnisprüfung bedurfte (vgl. BVerwG urt. v. 11.12.2008, 3 C 33/07), bestand die Gefahr, dass ihnen nach Absolvierung der zwei Jahre ohne weiteres die Approbation zu erteilen war. Allein die beruflich zurückgelegten Zeiten in Deutschland vermögen Ausbildungsdefizite zu beseitigen. Sie dürften in der Regel auch höher zu bewerten sein, weil diese Zeiten ja als Ausbilderzahnarzt zurückgelegt und im Regelfall am Patienten gearbeitet wird.

Nach der Entscheidung des OVG Lüneburg vom 13.03.2015, 8 LB 73/13 das festgestellt hat, dass bei einer in einem Drittstaat absolvierten zahnärztlichen Ausbildung der Antragsteller um eine Approbation sich auf den für ihn günstigsten Studienplan einer deutschen zahnmedizinischen Fakultät berufen kann, wird mit dieser Entscheidung des VG Aachen ein weiteres verfassungsrechtlich (Art. 12 GG) fragwürdiges Hemmnis beiseite geräumt, dass Antragstellern aus Drittstaaten bei der Erteilung einer Approbation an in den Weg gelegt worden war.


Dresden, 14.05.2015

Lothar Hermes
Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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